Hệ thống pháp luật đầu tư công: Cần đảm bảo sự đồng bộ

(Xây dựng) - Đầu tư công đóng vai trò rất quan trọng đối với tăng trưởng và phát triển kinh tế bền vững. Chính vì vậy việc đồng bộ đối với hệ thống pháp luật đầu tư công sẽ đảm bảo tính khả thi khi áp dụng trong thực tiễn.

Xuất hiện nhiều vướng mắc có liên quan đến hệ thống pháp luật đầu tư công.

Còn vướng mắc về thẩm quyền

Trong đợt rà soát mới đây, Bộ Xây dựng đã chỉ ra một số khó khăn, vướng mắc liên quan đến quy định pháp luật đối với các dự án sử dụng vốn đầu tư công, đặc biệt có liên quan đến việc xác định thẩm quyền. Hiện nay, có sự thiếu đồng bộ, nhất quán trong văn bản quy phạm pháp luật đối với việc xác định thẩm quyền của người quyết định đầu tư, chủ đầu tư tại các dự án quy hoạch ngành quốc gia. Việc xác định thẩm quyền này theo quy định hiện hành thì cần phải dẫn chiếu theo 03 luật là Luật Quy hoạch, Luật Đầu tư công và Luật Đấu thầu.

Trong Luật Quy hoạch quy định về việc lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt quy hoạch nhưng không có quy định về chủ đầu tư, người quyết định đầu tư cũng như trách nhiệm, thẩm quyền của chủ đầu tư và người quyết định đầu tư đối với dự án quy hoạch. Sang Luật Đấu thầu thì có quy định dự án quy hoạch là một loại dự án đầu tư phát triển, có quy định về thẩm quyền của chủ đầu tư, người có thẩm quyền (người quyết định phê duyệt dự án).

Dẫn chiếu sang Luật Đầu tư công năm 2019 có quy định về dự án đầu tư công, chủ đầu tư, người quyết định đầu tư. Tuy nhiên tại khoản 19 Điều 4 của Luật này quy định nhiệm vụ quy hoạch được thực hiện theo quy định của Luật Quy hoạch. Mặt khác, tại khoản 5 Điều 40 của Luật Đầu tư công có quy định cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ quy hoạch lập dự toán nhiệm vụ quy hoạch trình người đứng đầu Bộ, cơ quan trung ương quyết định. Như vậy, tại Luật Đầu tư công, trách nhiệm, thẩm quyền của chủ đầu tư, người quyết định đầu tư đối với nhiệm vụ quy hoạch hoặc dự án quy hoạch chưa được rõ ràng.

Điều này gây khó khăn trong quá trình áp dụng pháp luật, cụ thể là khó khăn trong việc xác định thẩm quyền của người quyết định đầu tư và chủ đầu tư trong quá trình triển khai các dự án quy hoạch ngành, đặc biệt là ở các khâu giao kế hoạch vốn đầu tư và kế hoạch lựa chọn nhà thầu.

Bộ Xây dựng cũng chỉ ra trong thực tế còn có nhiều cách hiểu, áp dụng chưa thống nhất đối với thẩm quyền thẩm định, phê duyệt dự toán nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư đối với dự án có cấu phần xây dựng gây vướng mắc, khó khăn.

Theo quy định tại khoản 3 Điều 40 Luật Đầu tư công thì trình tự lập, thẩm định, quyết định đầu tư dự án có cấu phần xây dựng, trừ dự án quan trọng quốc gia thực hiện theo quy định của pháp luật về xây dựng và quy định khác của pháp luật có liên quan. Trên cơ sở đó, Nghị định số 10/2021/NĐ-CP ngày 09/02/2021 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng đã quy định cụ thể về nội dung, thẩm quyền thẩm định, phê duyệt chi phí chuẩn bị dự án đầu tư xây dựng (tại khoản 2 Điều 10). Theo đó, thẩm quyền thuộc cơ quan, tổ chức được giao nhiệm vụ chuẩn bị dự án hoặc chủ đầu tư trong trường hợp đã xác định được chủ đầu tư, trừ trường hợp dự án quan trọng quốc gia sử dụng vốn đầu tư công và dự toán chi phí thuê tư vấn nước ngoài.

Tại nhiều dự án vẫn còn có cách hiểu, áp dụng khác nhau giữa quy định này và quy định tại khoản 5 Điều 40 Luật Đầu tư công (giao người đứng đầu Bộ, cơ quan trung ương, Chủ tịch UBND các cấp phê duyệt dự toán nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư).

Chính vì có sự hiểu không thống nhất trên, dẫn đến thời gian qua, Bộ Xây dựng, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã có nhiều văn bản hướng dẫn thực hiện thẩm quyền thẩm định, phê duyệt dự toán chi phí chuẩn bị dự án theo quy định tại khoản 3 Điều 40 Luật Đầu tư công và khoản 2 Điều 10 Nghị định số 10/2021/NĐ-CP.

Hoàn thiện pháp luật để tăng tính khả thi

Theo Vụ Pháp chế (Bộ Xây dựng), pháp luật đầu tư công hiện nay cần phải bổ sung, hoàn thiện để phù hợp với thực tế, tăng tính khả thi trong quá trình tổ chức thực hiện. Cụ thể: Điều kiện quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án được quy định tại Điều 18 Luật Đầu tư công chưa bao quát đầy đủ, cần phải nêu rõ định hướng về đo lường, định lượng được hiệu quả kinh tế - xã hội và mức độ hiệu quả tối thiểu để được chấp nhận thông qua chủ trương đầu tư, đảm bảo thống nhất trong triển khai thực hiện trong quá trình đánh giá, thẩm định dự án.

Bên cạnh đó, pháp luật đầu tư công tuy có quy định thời gian thực hiện thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư nhưng lại không có quy định về thời gian lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư cho các loại chương trình, dự án. Trên thực tế, thời gian để hoàn thành thủ tục quyết định chủ trương đầu tư của các dự án, chương trình là khác nhau và phụ thuộc nhiều vào tiến độ, thời gian lập nghiên cứu tiền khả thi, báo cáo đề xuất chủ trương đầu tư dự án của chủ đầu tư hoặc cơ quan được giao chuẩn bị dự án. Chính điều này sẽ dẫn đến có những dự án bị “lỡ nhịp” hoặc chậm triển khai đầu tư vì không kịp hoàn thành phê duyệt chủ trương đầu tư để làm cơ sở đưa vào kỳ lập kế hoạch hoặc bổ sung kế hoạch đầu tư công trung hạn.

Theo ông Phạm Quang Định - Phó Vụ trưởng Vụ Pháp chế (Bộ Xây dựng): Pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về việc đánh giá hiệu quả đầu tư của dự án đầu tư công. Đây là một nội dung quan trọng để xem xét trước khi quyết định có đầu tư hay không. Hiện nay, công tác đánh giá dự án đầu tư chủ yếu chỉ căn cứ về sự tuân thủ mục tiêu đầu tư, tiến độ triển khai dự án, tác động của dự án sau khi hoàn thành và việc thực hiện các mục tiêu kinh tế xã hội... các đánh giá này chưa đo lường, định lượng được hiệu quả dự án.

Trong quá trình tổ chức thực hiện dự án sử dụng vốn đầu tư công thì phát sinh nhiều khó khăn, vướng mắc liên quan đến nhiều Bộ, ngành. Có thể thấy, gần đây nhất về chính sách giảm thuế giá trị gia tăng (VAT) trong hoạt động xây dựng theo Nghị định số 15/2022/NĐ-CP ngày 28/01/2022 của Chính phủ quy định chính sách miễn, giảm thuế theo Nghị quyết số 43/2022/QH15 của Quốc hội.

Hoàn thiện hệ thống pháp luật đầu tư công tạo sự đồng bộ, thống nhất trong tổ chức, thực hiện dự án.

Trong thời gian thực hiện, Bộ Xây dựng đã nhận được nhiều phản ánh về khó khăn, vướng mắc khi áp dụng chính sách trên. Các doanh nghiệp, chủ đầu tư lúng túng, không rõ cách áp dụng sao cho phù hợp và đúng quy định. Việc giảm thuế VAT có tác động đến việc xác định và quản lý chi phí qua các giai đoạn của quá trình đầu tư xây dựng (gồm tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình, dự toán gói thầu, giá hợp đồng xây dựng…) để xác định chi phí của các sản phẩm thuộc hoạt động đầu tư xây dựng (gồm hoạt động sản xuất sản phẩm xây dựng là công trình xây dựng, hoạt động tư vấn đầu tư xây dựng). Do đó, về chính sách giảm thuế VAT, Chính phủ đã giao Bộ Tài chính trong thời gian sớm nhất có hướng dẫn hoặc sửa đổi, bổ sung Nghị định số 15/2022/NĐ-CP để các quy định có tính khả thi khi áp dụng trong thực tế.

Có thể thấy rằng, phạm vi đầu tư công theo Luật Đầu tư công rất rộng, lại được quy định ở nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, dẫn đến chưa tạo sự thống nhất trong cách hiểu, áp dụng. Vì vậy, thiết nghĩ quy định của Luật cần đảm bảo sự đồng bộ trong thực tiễn sẽ giải quyết triệt để những vướng mắc trong khâu tổ chức, thực hiện các dự án đầu tư công.